原文标题 加强政府预算统筹：理论框架、实践审视与制度完善

作者简介

樊丽明，ray电竞官网国家治理研究院院长、ray电竞官网经济学院教授，250100；

史晓琴（通讯作者），ray电竞官网国家治理研究院博士后，250100。

刊 期 《财贸经济》2026年第6期

加强财政资源和预算统筹是健全现代预算制度、推进国家治理现代化的关键路径。改革开放以来，我国政府预算体系经历了“一变二、二变四”的演进，最终形成了以一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算为主体的复式预算格局。进入新时代，预算制度改革的重心正从规范管理转向绩效最优，但深化改革进程中面临着一个深刻且复杂的结构性矛盾，可称之为“统分困境”，即前期用以解决管理失范的“分”的策略，正成为当前追求治理效能目标下“统”的障碍。如何在巩固规范成就的前提下，打破预算间的制度壁垒，实现政府性资源的有效整合与战略协同，已成为推进国家治理现代化必须破解的理论命题与实践难题。

本文聚焦基于“四本预算”框架的预算统筹，尝试构建以“局部与整体”“规范与绩效”“分治与统筹”三组核心关系为支柱的分析框架。其中，“局部与整体”解决四本预算内部的横向协同问题，回答“钱应该如何分配”；“规范与绩效”解决管理目标的纵向跃升问题，回答“钱应如何使用才算好”；“分治与统筹”则指向更深远的命题，即如何实现“流量管理”与“存量治理”在统一国家战略目标下的深度融合，回答“钱应由谁来管，如何协同”。三大关系分别对应预算治理的顶层设计、价值导向与体制能力，互为前提、相互强化，共同构成破解“统分困境”的系统性治理逻辑。实践层面，政府预算统筹在顶层设计与地方探索中持续推进，但仍面临局部与整体关系的结构性失衡、刚性约束造成的效率损耗、分治下的协同困境。据此，未来的制度完善需聚焦于：建立健全以绩效为导向的政府预算统筹机制；加快推进政府性基金预算与一般公共预算统筹衔接；强化国有资本经营预算管理，建立分级分类预算统筹机制；以精算平衡为原则推进社会保险制度改革，增强基金自求平衡能力；健全跨部门统筹协调机制，推动从收支流量管理向资源存量治理跃升。

本文的边际贡献在于，尝试构建一个以“局部与整体”“规范与绩效”“分治与统筹”三组核心关系为支柱的分析框架，从系统治理层面分析具体的预算制度改革实践，揭示中国政府预算体系内在的演进机理与结构性矛盾，以期深刻回应财政紧平衡下的治理效能挑战，为深化预算管理制度改革提供路径参考。